Co mówi prawo? - wywiad z dr. Krzysztofem Felchnerem z Uniwersytetu Jagiellońskiego.

Czy pytania testowe na prawo jazdy są chronionym utworem w świetle prawa autorskiego?

Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (t. jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 90, poz. 631; dalej pr. aut.) definiuje w art. 1 ust. 1 utwór jako „każdy przejaw działalności twórczej o indywidualnym charakterze, ustalony w jakiejkolwiek postaci, niezależnie od wartości, przeznaczenia i sposobu wyrażania (utwór)”. Definicja ta jest przedmiotem stałego, żywego zainteresowania w nauce prawa. Praktyczne znaczenie posiada jednak w szczególności orzecznictwo Sądu Najwyższego (dalej SN), w którym pojęcie utworu interpretowane jest bardzo liberalnie. Szersze rozważania w przedmiocie poglądów naukowych oraz orzecznictwa nie są w tym momencie potrzebne, ponieważ kwestia autorskoprawnej ochrony testów na prawo jazdy została rozstrzygnięta w konkretnym orzeczeniu SN. Mowa o wyroku SN z dnia 26 września 2001 r., IV CKN 458/2000, w którym uznano testy na prawo jazdy za materiał urzędowy w rozumieniu art. 4 pkt. 2 pr. aut., i stąd niekorzystający z ochrony autorskoprawnej. Warto zacytować tutaj fragment wywodu sądu „Przepis art. 4 pkt 2 pr. aut. z 1994 r. wyłącza spod wspomnianej ochrony nie tylko dokumenty urzędowe, ale także urzędowe materiały, znaki i symbole. O ile pojęcie dokumentu urzędowego jest dosyć ściśle określone, o tyle pojęcie materiału urzędowego jest niezwykle pojemne. W zakresie tego pojęcia mieścić się będzie to wszystko, co - nie będąc dokumentem - jest "urzędowe" (tak wyrok NSA z dnia 19 lutego 1997 r., I SA/Kr 1062/96, powoł w: B. Kurzępa: Prawo autorskie. Orzecznictwo, akty wykonawcze, konwencje międzynarodowe, Kraków 2001, s. 25-26). Materiałem urzędowym będzie zatem to, co pochodzi od urzędu lub innej instytucji państwowej, bądź dotyczy sprawy urzędowej, bądź powstało w rezultacie zastosowania procedury urzędowej. Pytania składające się na "bank pytań" testowych, stosowanych przy egzaminach na prawo jazdy, pozostaną w obrębie tak rozumianego "materiału urzędowego". Należy się spodziewać, że w razie rozstrzygania podobnej sprawy dotyczącej testów na prawo jazdy, sądy będą stosować się do zaprezentowanej przez SN wykładni przepisów pr. aut.

Materiały urzędowe, a więc ogólnodostępne ?

Trzeba jednak podkreślić, że zaliczenie danego wytworu do materiału urzędowego w rozumieniu pr. aut. wyłącza ochronę autorskoprawną, ale nie zobowiązuje bynajmniej do udostępniania takiego materiału urzędowego. Innymi słowy, dozwolone jest w szczególności kopiowanie takich materiałów bez obowiązku uzyskania zgody i zapłaty wynagrodzenia, lecz dopiero wówczas, gdy kopiujący zdoła uzyskać do takich materiałów dostęp. Obecnie dostęp taki może być możliwy na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.; dalej udip), o czym szczegółowo poniżej.

A co ze szczególną ochroną baz danych ?

Zaznaczenia wymaga problem ewentualnej ochrony sui generis baz danych na podstawie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o ochronie baz danych (Dz. U. Nr 128, poz. 1402 ze zm., dalej uobd). Powołana ustawa definiuje bazę danych w art. 2 ust. 1 pkt. 1  jako „zbiór danych lub jakichkolwiek innych materiałów i elementów zgromadzonych według określonej systematyki lub metody, indywidualnie dostępnych w jakikolwiek sposób, w tym środkami elektronicznymi, wymagający istotnego, co do jakości lub ilości, nakładu inwestycyjnego w celu sporządzenia, weryfikacji lub prezentacji jego zawartości”. W największym uproszczeniu, konstrukcja ta umożliwia ochronę zbiorów danych, które nie są twórcze (w szczególności skompilowanych w standardowy sposób, jak np. alfabetyczny spis abonentów w książce telefonicznej), ale stworzenie których wymagało dużych nakładów. Nie jest wykluczone uznanie za taką bazę zbioru pytań na prawo jazdy. Praktyczne znaczenie takiej kwalifikacji polega na tym, że uobd nie przewiduje wyłączenia ochrony urzędowych baz danych – urzędowa baza danych będzie zatem również podlegać ochronie o podobnej treści jak ochrona autorskoprawna na rzecz producenta tejże bazy.

Czy pytania testowe na prawo jazdy są tzw. informacją publiczną?

Jak wskazano wcześniej, zaliczenie danego wytworu do materiału urzędowego w rozumieniu pr. aut. wyłącza ochronę autorskoprawną, ale nie zobowiązuje bynajmniej do udostępniania takiego materiału urzędowego. Przepisami, które umożliwiają dostęp oraz wykorzystanie różnego rodzaju materiałów urzędowych są przepisy udip.

Najogólniej rzecz ujmując, udip przyznaje obywatelowi dwa uprawnienia, mianowicie prawo do dostępu do informacji publicznej oraz prawo do ponownego wykorzystania informacji publicznej. Zakres przedmiotowy zastosowania tej ustawy wyznacza zatem pojęcie informacji publicznej. Pojęcie to zdefiniowane jest w art. 1 ust. 1 udip, jakkolwiek w sposób lapidarny, ponadto idem per idem  - zgodnie bowiem z powołanym przepisem  „Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną (…)”. Termin ten jest co prawda szerzej objaśniony w art. 6 ust. 1 udip, który zawiera rodzaj przykładowego katalogu informacji publicznych, w katalogu tymże brak jednak elementów, do których można by bezpośrednio podporządkować testy na prawo jazdy. Rozważania wymaga ewentualnie przyporządkowanie testów do kategorii z ust. 4 lit. a wskazanego przepisu (dane publiczne, w szczególności treść i postać dokumentów urzędowych; sama definicja dokumentu urzędowego znajduje się w art. 6 ust. 2 udip). W świetle poglądów wyrażonych w nauce prawa a także orzecznictwie, kategoria ta obejmuje raczej treść zawartą w stanowisku wyrażonym przez władze publiczne (tak M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010 - za: Legalis, komentarz do art. 6 udip). Z poglądem tym koresponduje szersza koncepcja, szeroko prezentowana w szczególności w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którą informacja publiczna dotyczyć ma określonych faktów, konkretnych zaszłych okoliczności (przykładowo wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 kwietnia 2009 r., SAB/Sz 23/08; Komentarz op.cit. -  za: Legalis, komentarz do art. 1 uidp). Problem ten rozważany był w wyroku Naczelnego Sądu Admnistracyjnego (dalej NSA) z dnia 9 lutego 2007 r., I OSK 517/06 (jak i w wydanym w tej samej sprawie wyroku NSA z dnia 25 października 2005  r., I OSK 1881/04), który to dotyczył kwalifikacji jako informacji publicznej testów psychologicznych używanych w procedurze konkursowej na pewne stanowiska w służbie cywilnej. Testy takie, z natury rzeczy, mają bowiem charakter abstrakcyjny w tym sensie, że nie odnoszą się do konkretnych faktów, lecz przybierają postać różnego rodzaju zadań. Ostatecznie NSA uznał, że o ile testy jako takie faktycznie mają charakter abstrakcyjny, to jednak konkretne testy (konkretne wybrane zadania) zastosowane w konkretnej procedurze kwalifikacyjnej, mają charakter informacji publicznej. Przyjęcie takie stanowiska było możliwe także dlatego, że art. 6 ust. 1 pkt. 3 lit. h udip wyraźnie obejmuje zakresem pojęcia informacji publicznej informacje o „konkursie na wyższe stanowisko w służbie cywilnej (…)” (podobnie art. 6 ust. 1 pkt. 3 lit. g udip).  W szczególności jednak wspomnieć należy postanowienie NSA z dnia 12 grudnia 2010 r., I 1975/10, w którym sąd ten oceniał możliwość kwalifikacji jako informacji publicznej zatwierdzony przez Ministra Infrastruktury katalog pytań testowych dotyczących egzaminów na kwalifikację wstępną kategorii C1, C1 + E, C, C + E, o których mowa w art. 39 b 1 ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 o transporcie drogowym (t. jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874, ze zm.). NSA uznał, że sam ów katalog jako taki nie stanowi informacji publicznej i stąd nie podlega udostępnieniu, jednak udostępnieniu mogłyby podlegać konkretne zestawy pytań zastosowanych przy konkretnych egzaminach. Powołać należy następujący fragment wywodów sądu „Zatem realizacja wniosku o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie byłaby możliwa, gdyby wnioskodawca domagał się informacji nieistniejących w dniu jego złożenia, czy wręcz abstrakcyjnych, nie posiadających waloru dokumentu urzędowego. Z żądaniem takiej właśnie informacji mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Przedmiotem wniosku W. Sp. z o.o. jest katalog pytań testowych dotyczących egzaminów na kwalifikację wstępną (kategorii C1, C1 + E, C, C + E) o których mowa w art. 39 b1 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym, służących przeprowadzeniu bliżej nieokreślonych egzaminów na kwalifikację wstępną, które zatem będą miały niewątpliwie charakter abstrakcyjny i nie stanowią dokumentu urzędowego. Skarżąca w niniejszej sprawie nie wnosi bowiem o udostępnienie konkretnego formularzu testu - zestawu pytań wykorzystanego w konkretnym egzaminie, a przedmiotem jej wniosku jest ogół materiałów (szereg pytań). Takie zaś materiały nie stanowią informacji publicznej w myśl art. 1 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazać należy, że dopiero z chwilą ich użycia w konkretnej sprawie tj. ułożenia z nich i wykorzystania konkretnego zestawu pytań, mających sprawdzić poziom wiedzy osób ubiegających się o wstępną kategorii C1, C1 + E, C, C + E, tracą one swą cechę abstrakcyjności i nabierają waloru informacji publicznej, która to okoliczność jednak w niniejszej sprawie nie nastąpiła”. W wyroku dotyczącym testów z zakresu lekarskich egzaminów specjalizacyjnych (omówionym poniżej) sąd przyjął jeszcze szerszy zakres obowiązku udostępnienia testów.

Testy na prawo jazdy maja swoich autorów - zespoły osób, instytucje. Czy to nie ogranicza możliwości zakwalifikowania ich jako informacji publicznej?

Dalszym zagadnieniem dotyczącym zakresu przedmiotowego udip jest problem faktu wpływu ochrony autorskoprawnej określonych materiałów na możliwość zakwalifikowania ich jako informacji publicznej. Początkowo w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawił się pogląd, że istnienie ochrony autorskoprawnej określonych materiałów uniemożliwia zakwalifikowanie ich jako informacji publicznej podlegającej udostępnieniu (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2007 r., II SAB/Wa 58/07). Obecnie jednak NSA zajmuje stanowisko, że istnienie ochrony autorskoprawnej nie wyklucza zakwalifikowania informacji jako publicznej (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2011 r., I OSK 667/11, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., I OSK 1774/10, wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011  r., I OSK 678/11). W szczególności wskazać trzeba na ostatni z powołanych wyroków, dotyczącego testów z zakresu lekarskich egzaminów specjalizacyjnych. Sąd uzasadnił w nim możliwość kwalifikacji owych testów co prawda ostatecznie tym, że zakwalifikował je jako materiały urzędowe w rozumieniu pr. aut. Jednocześnie jednak szeroko wyznaczył zakres informacji publicznej, obejmując nią także testy niewykorzystane w konkretnej sprawie. Warto zacytować tutaj fragment wywodu sądu „Prawidłowa jest również konstatacja Sądu I instancji, zgodnie z którą okoliczność, że różni autorzy opracowują na potrzeby przeprowadzenia Państwowego Egzaminu Specjalistycznego pytania z poszczególnych dziedzin medycyny, stanowiące utwory w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631, ze zm.), nie stoi na przeszkodzie temu, że opracowanie i ustalenie przez organ, w oparciu o te utwory, testu egzaminacyjnego, służącego do przeprowadzenia Państwowego Egzaminu Specjalistycznego powoduje, że utwory te, wykorzystane do egzaminu państwowego, uzyskują walor dokumentu urzędowego, zaś pytania niewykorzystane, stanowiące tzw. "pulę pytań", są materiałem urzędowym w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych”.

Reasumując, sama definicja informacji publicznej (w tym problem ochrony autorskoprawnej materiałów stanowiących taką informację) w rozumieniu prezentowanym obecnie w stosownym orzecznictwie sądów administracyjnych nie wyklucza uznania testów na prawo jazdy za informację publiczną podlegającą udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu.

W jaki sposób można uzyskać dostęp do materiałów stanowiących tzw. informację publiczną?

Pytanie to pozwala przejść do wyjaśnienia pojęć dostępu oraz ponownego wykorzystania informacji publicznej.

Sposób (technika) udostępnienia informacji publicznej uregulowany jest w art. 7-14 udip, i w uproszczeniu sprowadza się do umieszczania stosownych informacji w Biuletynie Informacji Publicznej lub, w przypadku udostępnienia informacji na wniosek, do udostępnienia jej zgodnie z wnioskiem (z reguły wydanie kopii materiałów stanowiących taką informację). Sama konstrukcja dostępu do informacji publicznej zasadniczo nie obejmuje natomiast (pomija) kwestię wykorzystywania uzyskanych w ten sposób informacji. Kwestia ta może mieć znaczenie w przypadku materiałów korzystających z ochrony autorskoprawnej. Jeśli bowiem przyjąć, za niektórymi wyżej powołanymi orzeczeniami sądów administracyjnych, że udostępnieniu informacji publicznej owa ochrona autorskoprawna na przeszkodzie nie stoi (a więc udostępnienie jest możliwe nawet, gdy dany materiał nie jest materiałem urzędowym w rozumieniu pr. aut.), to uprawnienia osoby, która uzyskała dostęp do takiej informacji sprowadzałyby się mimo to jedynie do wykorzystania jej w zakresie prywatnym, w szczególności w ramach tzw. dozwolonego użytku prywatnego z art. 23 pr. aut. (ew. także pewnych form dozwolonego użytku publicznego). Powołując przykład testów (przy teoretycznym założeniu, że podlegałyby one co prawda udostępnieniu, ale nie byłyby materiałem urzędowym w rozumieniu pr. aut.), osoba taka mogłaby zaznajomić się z udostępnionymi testami w celu przygotowania się do egzaminu, nie mogłaby jednak, przykładowo, wydać ich w celach komercyjnych.

Testy na prawo jazdy są obecnie przedmiotem obrotu komercyjnego - czy można informację publiczną wykorzystywać komercyjnie ? W jaki sposób można wykorzystywać już udostępnioną informację publiczną? 

Problem taki mogłaby rozwiązać instytucja ponownego wykorzystania informacji publicznej. Generalnie rzecz ujmując, ma ona na celu stworzenie możliwości swobodnego korzystania z różnego rodzaju materiałów wytwarzanych przez administrację, zgodnie z założeniem, że skoro materiały takie powstały dzięki środkom publicznym, a więc pochodzącym z opodatkowania społeczeństwa, to społeczeństwo powinno mieć możliwości ponownego wykorzystywania tych materiałów, także w swojej działalności gospodarczej. Instytucja ta stanowi nowość w polskim porządku prawnym, albowiem została wprowadzona do przepisów udip w grudniu 2011 r.  (przede wszystkim dodano art. 23a – 23i) celem implementacji dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (Dz. U. UE z dnia 31 grudnia 2003 r., ze sprost.; dalej dyrektywa). Przepisy te są więc nadal przedmiotem debaty, mogą budzić pewne wątpliwości interpretacyjne. W tym miejscu należy zatem przedstawić jedynie te zagadnienia, które mają znaczenie w rozpatrywanym stanie faktycznym.

Jeżeli chodzi zatem o kolizję ewentualnych praw własności intelektualnej z prawem do ponownego wykorzystania informacji publicznej, to kwestia ta uregulowana jest w art. 23b ust. 3 oraz art. 23g ust. 8 pkt. 2 udip. Z zestawienia tych artykułów wynika, że ponownemu wykorzystaniu nie podlega taka informacja publiczna, do której prawa autorskie przysługują podmiotom trzecim. Zakładając, że pod pojęciem podmiotu trzeciego nie należy rozumieć samego organu administracji (w istocie Skarbu Państwa) przyjąć można, że a contrario, ponownemu wykorzystaniu podlegać może informacja publiczna, która: jest utworem w rozumieniu prawa autorskiego, jednak autor przeniósł autorskie prawa majątkowe na organ administracji; jest materiałem urzędowym w rozumieniu pr. aut.; jest utworem pracowniczym w rozumieniu art. 12 pr. aut, do którego prawa przysługują organowi administracji (w istocie Skarbowi Państwa). Wymienione trzy kategorie mogą pokrywać się w niektórych stanach faktycznych. A zatem, instytucja ponownego wykorzystania informacji publicznej nie umożliwia jednak korzystania z takich materiałów, do których prawa autorskie przysługują osobom trzecim. Podkreślić jednak należy, że jeśli uznać testy na prawo jazdy za materiał urzędowy zgodnie z orzeczeniem SN, to podlegają one ponownemu wykorzystaniu.

Dalej wskazać należy, że zasadniczo, zgodnie z art. 23b ust. 1 udip, ponowne wykorzystywanie informacji publicznych nie może być obwarowane szczególnymi warunkami oraz ma następować nieodpłatnie. Warunki takie polegać mogą jedynie np. na obowiązku informowania o źródle informacji (art. 23b ust. 2 pkt. 1 udip). Zakaz nakładania szczególnych warunków dotyczy w szczególności, zgodnie z art. 23b ust. 3 udip, informacji spełniających cechy utworu lub bazy danych – mając jednak na względzie wcześniej wskazane przepisy trzeba przyjąć, że chodzi tutaj o takie utwory lub bazy danych, do których stosowne prawa posiada organ administracji (Skarb Państwa), nie zaś osoba trzecia, bądź utwory te mają charakter materiałów urzędowych. Warunki takie, jeśli zostały określone, muszą zostać wyszczególnione, zgodnie z art. 23h ust. 1 pkt. 2 udip, w Biuletynie Informacji Publicznej.

Dodać trzeba także, że udip zawiera katalog podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystania. W katalogu tym, w art. 23a ust. 2 pkt. 2 udip figurują jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych. Zgodnie z art. 9 pkt. 1 ustawy z dnia  27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), sektor finansów publicznych tworzą „organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej (…)”. Minister (w tym minister infrastruktury) jest więc podmiotem należącym do sektora finansów publicznych, obowiązanym do udostępniania informacji publicznej celem ponownego wykorzystywania.

Spróbujmy podsumować nasze ustalenia.

Reasumując, jeżeli zakwalifikować testy na prawo jazdy jako materiały urzędowe w rozumieniu prawa autorskiego (za orzeczeniem SN), lub też, jeśli autorzy tych pytań przenieśli autorskie prawa majątkowe na organ administracji – testy takie (za orzeczeniami NSA) podlegają udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu jako informacja publiczna. Zastrzec należy, że wniosek taki opiera się w dużej mierze nie tyle na literalnej treści przepisów obowiązującego prawa (pr. aut. oraz udip), lecz na ich wykładni prezentowanej w orzecznictwie. Stąd też dochodzenie stosownych uprawnień (dostępu i ponownego wykorzystania informacji publicznej) na drodze urzędowej i sądowej jest mimo wszystko nadal obarczone pewnym ryzykiem niepowodzenia.