Jak powinien zachować się instruktor podczas lekcji z kursantem będąc świadkiem absurdu w oznakowaniu? To temat żywo omawiany na szkoleniu L-instruktor "Wzrost kompetencji kadry OSK" w latach 2010-2011. Sprawą zajęła się także Najwyższa Izba Kontroli oraz nasz ekspert Maciej Wroński
W połowie grudnia w jednej z audycji radiowych Krzysztof Kwiatkowski Prezes Najwyższej Izby Kontroli zapowiedział opublikowanie informacji o wynikach kontroli sposobu oznakowania polskich dróg. Według Prezesa Kwiatkowskiego kontrolerzy Izby stwierdzili szereg nieprawidłowości, w tym m.in.: często występującą niezgodność oznakowania poziomego z pionowym, ustawienie znaków niezgodnie z zatwierdzonym projektem organizacji ruchu drogowego lub w skrajnych przypadkach bez takiego projektu, wprowadzanie ograniczeń prędkości wyłącznie w celu uzyskiwania wpływów z mandatów za naruszenia zarejestrowane za pomocą fotoradaru i szereg innych nieprawidłowości. Wyniki kontroli nie mogą stanowić zaskoczenia dla kierowców dużo jeżdżących po polskich drogach. Codziennie w wielu regionach możemy zaobserwować absurdalnie ustawione znaki, niekonsekwencje w ich stosowaniu, a także znaki drogowe wprowadzające w błąd nawet doświadczonych kierowców.
Akcje panaceum na problemy?
Taka sytuacja ma miejsce od wielu lat, pomimo zapowiadanych przez kolejnych decydentów akcji weryfikowania oznakowania dróg. Wieloletnie doświadczenie uczy, że takie akcje są działaniem mającym na celu wyłącznie autopromocję i nie przynoszą żadnych efektów. Zresztą zamiast odświętnych działań, lepsze efekty dałaby codzienna dobrze zorganizowana praca osób odpowiedzialnych za zarządzanie ruchem. Innym dość naiwnym pomysłem na uzdrowienie sytuacji jest propozycja wprowadzenia do Kodeksu Wykroczeń nowych przepisów pozwalających na nałożenie kary grzywny za niewłaściwie ustawione znaki. Oba sposoby – akcje i kary – były dość często stosowane w poprzedniej epoce. I jak cały poprzedni ustrój okazały się mało efektywne. Dlatego także w tym przypadku można wątpić w ich skuteczność.
Organizować ruch drogowy może każdy
Aby poprawić sytuację, należy zastanowić się nad przyczynami bałaganu na naszych drogach. Pierwszą z nich jest z pewnością brak jakichkolwiek wymagań w zakresie kwalifikacji zawodowych dla osób zajmujących się opracowaniem, zatwierdzaniem i opiniowaniem projektów organizacji ruchu drogowego. Zgodnie z prawem sporządzać projekt organizacji ruchu drogowego lub go zatwierdzać w imieniu organu zarządzającego ruchem może każdy, w tym .in. absolwent wydziału teologii, filolog, technik gastronomii, a nawet osoba bez wykształcenia podstawowego. A przecież od sposobu umieszczenia znaków drogowych zależy życie i zdrowie wszystkich uczestników ruchu drogowego przejeżdżających lub przechodzących po drodze, na której zostały one ustawione. Taka sytuacja może budzić zdziwienie, szczególnie że wszystkie inne grupy zawodowe wykonujące czynności związane z ruchem drogowym mają ustawowo określone wymagane kwalifikacje.
Starosta sobie, wójt sobie
Drugą z przyczyn fatalnego oznakowania naszych dróg jest brak mechanizmów, które pozwoliłyby wymuszać na zarządcach drogi wdrożenie zatwierdzonej organizacji ruchu drogowego. Dotyczy to szczególnie dróg gminnych, gdzie drogą zarządzają organy gminy, a organizację ruchu zatwierdza organ samorządu powiatowego - starosta. Zdarza się, że konieczne ze względu na bezpieczeństwo zmiany oznakowania, zawarte w przekazanym do realizacji projekcie organizacji ruchu drogowego, czekają kilka lub kilkanaście miesięcy na ich wykonanie przez zarządcę drogi. Czy w takim razie nie lepiej byłoby przekazać zarządzanie ruchem zarządcom dróg? Niestety nie byłoby to zbyt dobrym rozwiązaniem, gdyż zarządcy ze względu na inne priorytety i ustawiczny brak pieniędzy dość rzadko decydowaliby się na jakiekolwiek zmiany.
Fikcyjny nadzór nad zarządzaniem ruchem
Trzeci powód bałaganu w znakach drogowych to fikcyjny nadzór nad ich ustawianiem. Jest on wprawdzie formalnie ustanowiony w Prawie o ruchu drogowym, gdzie zgodnie z tą ustawą nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach krajowych prowadzi minister właściwy do spraw transportu, a nad zarządzaniem ruchem na drogach samorządowych wojewoda. Organy te teoretycznie prowadzą nadzór, ale tak naprawdę nie mają żadnych możliwości realnego działania. Przepisy nie dają im jakichkolwiek narzędzi, za których pomocą mogłyby one skutecznie oddziaływać na nadzorowane jednostki. A ponieważ takie narzędzia – zwane środkami władczymi – są istotą nadzoru administracyjnego, to w przypadku ich braku nadzór faktycznie nie istnieje. I dlatego, gdy nadzorowane samorządowe organy zarządzające ruchem nie zastosują się do wydanych przez wojewodę nakazów, to nie poniosą za to żadnych konsekwencji.
Na szczeblu centralnym sytuacja gorsza niż w terenie
Na marginesie kwestii związanych z nadzorem nad zarządzaniem ruchem drogowym warto wskazać, że organy sprawujące ten nadzór często nie są przygotowane do jego prowadzenia. Przykładem może być minister właściwy do spraw transportu pilnujący porządku w oznakowaniu na sieci dróg krajowych. Do wykonywania tych zadań w urzędzie obsługującym ministra przewidziano jeden etat! Nawet w przypadku obsadzenia tego etatu wybitnym inżynierem, specjalistą w dziedzinie zarządzania ruchem pracującym po 16 godzin na dobę, osoba ta nie ma fizycznej możliwości nadzorować oznakowania ustawionego na 18,5 tysiącach kilometrów, gdyż tyle właśnie wynosi łączna długość dróg krajowych. Jest rzeczą oczywistą, że pracownik ministra nie jest także w stanie kontrolować samej dokumentacji związanej z wdrożonymi projektami organizacji ruchu drogowego.
Liniowe zarządzanie ruchem przyczyną bałaganu
Czwartą przyczynę występowania nieprawidłowości w organizacji ruchu na polskich drogach upatrywać można we wprowadzonym w 1998 r. liniowym zarządzaniu ruchem drogowym. Zgodnie z modelem przyjętym przez teoretyków, którzy w latach 90-tych opracowali założenia reformy administracyjnej kraju, zrezygnowano wtedy z zarządzania ruchem na wszystkich drogach położonych w obrębie jednego obszaru, oddając każdą drogę w zarządzanie innemu organowi. To powoduje, że oznakowanie polskiej sieci drogowej nie jest spójne. Inną konsekwencją takiego rozwiązania jest możliwość dezorganizacji ruchu drogowego, ze względu na brak koordynacji robót drogowych, organizacji imprez na drodze, czy też innych wydarzeń wymuszających zajęcie prasa drogowego lub zamknięcie drogi. Jeśli takie zdarzenia nałożą się w tym samym czasie na kilku drogach na tym samym obszarze, to konsekwencją jest paraliż komunikacyjny.
Duże miasta szczególnym problemem
Problemy z liniowym zarządzaniem ruchem w ekstremalny sposób ujawniły się w dużych miastach, wkrótce po wejściu w życie reformy samorządowej z lat 90-tych. Jakiekolwiek zmiany na setkach ulic wymagały zaangażowania i współdziałania ratusza, urzędu marszałkowskiego i urzędników z Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Wymusiło to ekspresową nowelizację ustawy Prawo o ruchu drogowym, oddającą zarządzanie ruchem na wszystkich drogach przebiegających przez miasta na prawach powiatu jednemu gospodarzowi – prezydentowi tego miasta. Jedynie przebiegające przez miasto autostrady i drogi ekspresowe pozostawiono w zarządzie GDDKiA. Nowelizacja poprawiła sytuację, aczkolwiek pośpieszne naprawianie przyjętych wcześniej rozwiązań zrodziło nowe problemy takie chociażby, jak możliwość blokowania lub utrudniania przez samorząd ruchu tranzytowego przebiegającego drogami krajowymi położonymi w miastach prezydenckich.
Co robić?
Wskazane wyżej okoliczności sprzyjające powstawaniu nieprawidłowości w zarządzaniu ruchem, nie wyczerpują wszystkich przyczyn złego oznakowania polskich dróg, które stwierdzili kontrolerzy Najwyższej Izby Kontroli. Niemniej, jeżeli chcemy poprawić sytuację na naszych drogach, niezbędne jest podjęcie prac legislacyjnych nad poważną nowelizacją Prawa o ruchu drogowym wprowadzającą kompleksowe i systemowe rozwiązania polegające m.in. na określeniu:
- wymagań w zakresie kwalifikacji osób sporządzających projekt organizacji ruchu drogowego oraz osób zatwierdzających ten projekt w imieniu właściwego organu administracji publicznej,
- mechanizmów wymuszających prawidłowe współdziałanie pomiędzy organem zarządzającym ruchem a zarządcą lub zarządem drogi,
- szczegółowych kompetencji organów sprawujących nadzór nad zarządzaniem ruchem, a także sankcji nakładanych przez te organy za brak lub niewłaściwą realizację ich wytycznych i nakazów.
Być może zasadnym byłoby rozważenie powrotu do obszarowego zarządzania ruchem drogowym na wszystkich drogach położonych na obszarze powiatu lub województwa, z wyłączeniem dróg ekspresowych i autostrad, gdzie organem zarządzającym ruchem powinien pozostać Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.