Jeżeli można było skomplikować proces uzyskiwania i aktualizacji uprawnień przez kierowców zawodowych, to z całą pewnością przedstawicielom Ministerstwa Infrastruktury, opracowującym projekt rozporządzenia w sprawie szkolenia i egzaminowania kierowców wykonujących przewóz drogowy, to się udało. Opublikowany projekt rozporządzenia zaskakuje i jednocześnie zdumiewa, a poziom skomplikowania przyszłych procedur będzie jeszcze długo spędzał sen z powiek kierownikom ośrodków szkolenia.
Żyjemy w czasach, gdzie nauka i samodoskonalenie są nieodzownym elementem naszej codzienności. Postęp technologiczny, przemiany społeczne, migracja ludności oraz dążenie do optymalizacji niemalże wszystkiego co nas otacza, to główne powody, dla których chcemy i powinniśmy się uczyć. Edukacja już dawno przestała być ściśle określonym procesem mającym swój początek i koniec. W zapomnienie odszedł schemat, w którym aspiracje i ambicje dotyczące wykształcenia kończyły się w momencie uzyskania tytułu magistra. Dziś, aby utrzymać się na rynku pracy, musimy - ale i zarazem chcemy pogłębiać swoją wiedzę, kończąc kolejne studia podyplomowe lub co najmniej uczestnicząc w kursach, czy w szkoleniach. To, co współczesnych ludzi determinuje do ciągłego zwiększania swoich kompetencji, to z pewnością wewnętrzna motywacja. O ile przymus i groźba sankcji mogą być skutecznym narzędziem w zwiększaniu efektywności pracy - czego dowodem były epizody w historii ludzkości związane z niewolnictwem czy feudalizmem, tak już wzmacnianiu intelektu i podnoszeniu kwalifikacji, zdecydowanie musi towarzyszyć zaangażowanie i szczere chęci do nauki.
Podejmując się próby omówienia rządowej propozycji, sięgnijmy jednak do historii. Od dnia 3 stycznia 2007 roku w Polsce trwa nieustanna „walka” o podnoszenie kwalifikacji kierowców, bo to w tym właśnie dniu wprowadziliśmy do polskiego porządku prawnego nowe reguły kształcenia kierowców zawodowych wynikające z dyrektywy 2003/59/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 lipca 2003 roku w sprawie wstępnej kwalifikacji i okresowego szkolenia kierowców.
Implementacja tej dyrektywy spowodowała wprowadzenie do ustawy o transporcie drogowym Rozdziału 7a, w którym zostały w sposób kompleksowy uregulowane zasady zdobywania kwalifikacji zawodowych. Wcześniej, bo już od 1 stycznia 2002 roku, w tym zakresie obowiązywały reguły wynikające z ustawy Prawo o ruchu drogowym. Sięgnięcie do historii jest o tyle istotne, że pozwala zrozumieć mechanizmy, jakie dziś rządzą rynkiem szkoleń zawodowych. Od wspomnianego początku 2002 roku, kursy dokształcające dla kierowców zawodowych były prowadzone wyłącznie przez wojewódzkie ośrodki ruchu drogowego a ich poziom nie zawsze był satysfakcjonujący dla osób w nich uczestniczących. Ważnym aspektem, mającym wpływ na negatywne postrzeganie tych szkoleń był bezwzględny obowiązek ukończenia szkolenia, przy czym nie kończyło się ono żadną formą weryfikacji nabytych umiejętności i zdobytej wiedzy - co w praktyce przekładało się na poprzestaniu na spełnieniu obowiązku obecności. W tamtym też czasie kierowcy, którzy otrzymywali z rąk dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego zaświadczenie o ukończeniu kursu dokształcającego, informowani byli, że to szkolenie jest jednorazowym obowiązkiem i nie będzie konieczności jego ponawiania - co było wówczas wiadomością łagodzącą negatywne emocje. Jednak nie na długo, bo już po kilku latach, ci sami kierowcy dowiedzieli się o konieczności ponawiania szkolenia zawodowego - tym razem w ramach szkoleń okresowych. Nie trzeba chyba w tym miejscu szczegółowo opisywać przejawów niezadowolenia i rozżalenia jakie wykazywali kierowcy, stawiający się ponownie w ośrodkach szkolenia. To zdecydowanie ukształtowało w nich niewłaściwe nastawienie do szkolenia, na kolejne lata.
Analizując projekt rozporządzenia datowany na dzień 23 lutego 2022 roku, trudno nie zauważyć ogromu nowych obowiązków, jakie spoczywać będą na ośrodkach szkolenia. W uzasadnieniu projektu znajdujemy informację, z której wynika, że wszystkie proponowane rozwiązania mają służyć zapewnieniu możliwości weryfikacji prawidłowości przeprowadzonych szkoleń i wydanych dokumentów potwierdzających ukończenie. Tajemnicą poliszynela jest fakt, że obecnie, mimo usilnych starań czynionych przez urzędy wojewódzkie sprawujące nadzór nad ośrodkami szkolenia kierowców, rynek szkoleń kierowców zawodowych jest najoględniej mówiąc bardzo elastyczny, jeżeli chodzi o sprostanie oczekiwaniom samych zainteresowanych. Niestety nasz ustawodawca, zarówno poprzez ostatnią nowelizację ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym, jaka miała miejsce w tym zakresie w dniu 21 października 2021 roku, jak i poprzez omawiany projekt rozporządzenia nie pozostawia złudzeń, co do braku koncepcji na rozwiązanie problemu, jakim jest zmotywowanie i zachęcenie kierowców oraz przedsiębiorców do inwestowania w potencjał intelektualny zasobów ludzkich oraz w nowe umiejętności. Zamiast tego dostrzegalne są usilne dążenia do zwiększenia nadzoru nad ośrodkami szkolenia i wywarcia psychologicznej presji zarówno na osobach prowadzących szkolenia, jak i na samych uczestnikach. W rozumieniu ustawodawcy oraz autorów projektu rozporządzenia, problem podniesienia jakości edukacji kierowców zawodowych leży wyłącznie w stworzeniu mechanizmów zapewniających osiągnięcie stuprocentowej frekwencji na zajęciach – i tu zdaje się być skupiona cała uwaga pomysłodawców nowego rozwiązania. Trudno szukać w tekście rozwiązań mogących pozytywnie wpłynąć na motywację do nauki. Niestety, ale przymus z reguły wywołuje w ludziach przekorę i nijak ma się do jakości, a to raczej nie jawi nam przyszłości w jasnych kolorach.
Projekt rozporządzenia przewiduje możliwość zmniejszenia liczby godzin szkolenia okresowego o 14, w przypadku ukończenia kursu z zakresu towarów niebezpiecznych albo o 7 w przypadku ukończenia szkolenia potwierdzającego kwalifikacje osób transportujących zwierzęta środkami transportu drogowego. W projekcie wskazano, że zmniejszenie wymiaru godzinowego następuje na podstawie zaświadczenia potwierdzającego ukończenie kursu z zakresu towarów niebezpiecznych oraz szkolenia potwierdzającego kwalifikacje osób transportujących zwierzęta. Rozwiązanie to nie daje zatem możliwości uwzględnienia okazywanych ważnych uprawnień do przewozu towarów niebezpiecznych wydawanych przez marszałka województwa (zaświadczenia ADR) lub odpowiednio licencji potwierdzającej kwalifikacje do przewozu zwierząt, jaką w Polsce wydaje powiatowy lekarz weterynarii. Warto przy tym nadmienić, że w przypadku kursu ADR, wystawienie takiego zaświadczenia powinno nastąpić najpóźniej w terminie 5 dni od dnia ukończenia kurs (art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych z 19 sierpnia 2011 roku). Zgodnie z artykułem 21 ust. 10 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, uczestnik kursu może przystąpić do egzaminu nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia jego ukończenia. Zaświadczenie o ukończeniu kursu ADR jest zatem wystawiane przez ośrodek szkolenia w celu umożliwienia danej osobie przystąpienia do egzaminu i nie oznacza jeszcze uzyskania uprawnień. Całkowicie zasadnym i zrozumiałym byłoby w tej kwestii uwzględnienie również możliwości okazania stosownych uprawnień a nie tylko zaświadczeń wydawanych przez uprawnione ośrodki szkolenia, zwłaszcza, że tylko uprawnienia są uwidaczniane w rejestrze CEPIK.
W projekcie dużą uwagę zwrócono na doprecyzowanie procedury egzaminowania kierowców zawodowych w zakresie kwalifikacji zawodowej. Większość zapisów dotyczących zasad przeprowadzania egzaminu została wprost zaczerpnięta z przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2019 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach. Pojawiają się tu jednak pewne wątpliwości, ponieważ w § 39 projektowanego rozporządzenia wskazano, że ośrodek egzaminowania zwalnia profil kierowcy zawodowego w terminie 3 dni od dnia, w którym osobie egzaminowanej upłynął rok od dnia ostatniego przystąpienia przez nią do testu kwalifikacyjnego i uzyskania negatywnego wyniku. Powstaje zatem pytanie, czy w takiej sytuacji przewiduje się możliwość wcześniejszego zwolnienia profilu kierowcy zawodowego w celu przystąpienia do egzaminu w innym ośrodku egzaminowania? Projekt niniejszego rozporządzenia zdaje się nie przewidywać takiej sytuacji. Dla porównania w § 35 Rozporządzenia w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami w dnia 28 czerwca 2019 roku, wskazano na możliwość złożenia wniosku do dyrektora ośrodka egzaminowania o zwolnienie pobranego uprzednio profilu kandydata w celu umożliwienia jego pobrania przez kolejny podmiot przeprowadzająca egzamin dla tej osoby. Zapis wymaga chyba korekty…
Według projektu, na ośrodek szkolenia nakłada się obowiązek weryfikacji w pobranym profilu kierowcy zawodowego aktualności orzeczenia stwierdzającego brak przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy i aktualności orzeczenia psychologicznego. Z zapisu tego wynika, że osoba szkolona nie będzie mogła podjąć szkolenia bez aktualnych orzeczeń lekarskich i psychologicznych, co stoi w sprzeczności z przepisem art. 39d ustawy o transporcie drogowym, który jako nadrzędny nad rozporządzeniem, określa warunki przystąpienia do szkolenia okresowego oraz przepisem art. 39b ustawy o transporcie drogowym, który określa zasady przystąpienia do kwalifikacji wstępnej i warunki uzyskania kwalifikacji. W obu tych powołanych przepisach nie uzależnia się przystąpienia do szkolenia od wcześniejszego uzyskania pozytywnych wyników badań lekarskich i psychologicznych. To realny problem dla kierowców przystępujących do szkolenia, ponieważ zgodnie z przepisami dotyczącymi wydawania praw jazdy, jako termin ważności uprawnienia przyjmuje się datę najwcześniej upływającego terminu dotyczącego odpowiednio dnia przeprowadzenia badań lekarskich, psychologicznych i dnia uzyskania świadectwa kwalifikacji zawodowej. Wprowadzenie konieczności odbycia badań przed rozpoczęciem szkolenia, spowoduje w praktyce skrócenie ważności posiadanych uprawnień, co może mieć ogromne znaczenie w przypadku realizacji szkolenia w dłuższym okresie lub w formie cyklu zajęć. Ponadto ustawodawca ustawą z 14 października 2021 roku o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1997), uchylił dotychczasowe przepisy wskazujące termin do wykonania badań lekarskich i psychologicznych, które to musiały być wykonane nie później niż do dnia wydania świadectwa kwalifikacji zawodowej. Przepis projektowanego rozporządzenia nie wskazuje jednoznacznie na możliwość odmowy przyjęcia osoby szkolonej na szkolenie z powodu braku tych badań, ale w § 7 ust. 4 projektowanego rozporządzenia wskazuje, że w przypadku wątpliwości co do ważności i prawidłowości danych zawartych w profilu kierowcy zawodowego, kierownik ośrodka szkolenia zwraca profil kierowcy zawodowego w celu wyjaśnienia niezgodności przez właściwy organ.
W § 7 ust. 8 projektu rozporządzenia wskazano na możliwość prowadzenia ewidencji osób szkolonych oraz książki przeprowadzonych zajęć w formie w postaci elektronicznej w systemie teleinformatycznym ośrodka szkolenia. Przy wyborze tej formy dokumentowania zajęć kierownik ośrodka szkolenia, osoba prowadząca zajęcia i osoba szkolona, swe podpisy mają w systemie potwierdzać kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym, podpisem osobistym, albo nadanym unikalnym identyfikatorem i hasłem. Rozwiązanie być może nowoczesne, ale nie do końca wiadomo, o jakim systemie mowa? Czy to ma być forma plików opatrzonych podpisem elektronicznym, przechowywanych na dysku komputera znajdującego się w siedzibie ośrodka szkolenia? Czy może powinien to być zewnętrzny system teleinformatyczny? Jeśli tak, to kto nim będzie zarządzał? Projektodawca uwzględnia zewnętrzne zasoby, ponieważ wskazuje na procedury awaryjne w przypadku braku dostępu do sieci Internet.
Nowością jest wprowadzenie do programu szkolenia okresowego zajęć praktycznych. Tu wskazano, że zajęcia te mogą być realizowane jako ćwiczenia na placu manewrowym ośrodka szkolenia, zajęcia praktyczne w ruchu drogowym lub zajęcia praktyczne z jazdy w warunkach specjalnych. Bardzo dziwi w tym miejscu ograniczenie możliwości realizacji ćwiczeń poza placem manewrowym ośrodka, czyli poza miejscem, gdzie znajdują się jedynie wyznaczone stanowiska do realizacji zadań egzaminacyjnych stosowane na egzaminach dla kandydatów na kierowców - które akurat podczas tego szkolenia są bardziej przeszkodą, niż pomocą w nauczaniu kierowców zawodowych. Biorąc pod uwagę fakt, że w wykazie modułów szkolenia okresowego stanowiącego załącznik nr 2 do rozporządzenia, wskazano takie zagadnienia, jak m.in.: „Mocowanie ładunków”, „Przewóz drogowy towarów budowlanych, w tym zasady zachowania się na placu budowy”, czy „Przewóz drogowy realizowany pojazdami wyposażonymi w żurawie samochodowe” – powinno się dać ośrodkom szkolenia możliwość prowadzenia zajęć praktycznych z tego zakresu w miejscach, które dawałyby większą swobodę i posiadały zaplecze techniczne konieczne do skutecznej i bardziej atrakcyjnej formy realizacji programu. Zdecydowanie należy tu wskazać na możliwość wykorzystania dostępnej infrastruktury np. bazy eksploatacyjnej przedsiębiorstwa transportowego - oczywiście zakładając wolę i możliwości organizacyjne ośrodka szkolenia. Tu większa swoboda w doborze infrastruktury nie byłaby niczym „niepoprawnym”.
W ślad za zapisami ustawowymi które wprowadziła zmiana do ustawy o transporcie drogowym uchwalona 14 października 2021 roku (Dz.U. poz. 1997), projekt rozporządzenia również wskazuje na uprawnienia wojewody lub upoważnionego pracownika urzędu wojewódzkiego do wprowadzenia w profilu kierowcy zawodowego informacji o cofnięciu świadectwa kwalifikacji zawodowej. Rozwiązanie to jest bardzo kontrowersyjne, gdyż po wydaniu kierowcy prawa jazdy z aktualnym kodem 95, w przypadku cofnięcia świadectwa kwalifikacji zawodowej z powodu błędu ośrodka szkolenia, dotyczącego prowadzonej dokumentacji, starosta będzie zobowiązany do wyegzekwowania zwrotu wydanego prawa jazdy i wydania decyzji w zakresie zmiany stanu faktycznego uprawnień, obejmującej kwalifikacje zawodowe a to w praktyce pozbawi kierowcę możliwości wykonywania pracy. Czy kierowca będzie wcześniej informowany o stwierdzonych przez urząd uchybieniach w dokumentacji?
Aby nie popaść w fatalistyczną wizję przyszłości, warto zwrócić uwagę na pozytywne rozwiązania, a jest ich nawet kilka. Po pierwsze na słowa uznania zasługuje rozwiązanie dające możliwość pomniejszenia ilości godzin szkolenia w przypadku ukończenia kursu ADR lub kursu z zakresu zasad przewozu żywych zwierząt (zakładając oczywiście korektę tekstu w zakresie rodzajów dokumentów potwierdzających posiadane uprawnienia). Kolejny powodów do zadowolenia, to wprowadzenie możliwości odbycia części szkolenia w formie nauczania na odległość z wykorzystaniem technik komputerowych i Internetu. To niewątpliwie rozwiązanie korzystne dla kierowców. Na uwagę też zasługuje nowa formuła prowadzenia szkolenia okresowego w formie cyklu zajęć. Dotychczasowe przepisy uniemożliwiały w praktyce właściwą realizację programu, ponieważ w ramach jednego dnia szkolenia należało omówić przekrojowo praktycznie wszystkie z zagadnień, co nie dawało możliwości wyczerpania tematu. W proponowanym rozwiązaniu szkolenie prowadzone w tej formie, będzie obejmowało już całe moduły tematyczne realizowane podczas jednego dnia.
Biorąc pod uwagę stopień trudności prowadzenia dokumentacji i nowe zasady odpowiedzialności związanej ze szkoleniami okresowymi i kursami kwalifikacyjnymi, nie sposób oprzeć się wrażeniu, że znaczną część uwagi ośrodków szkolenia kierowców pochłaniać będą dokumenty a nie sprawy związane bezpośrednio z edukacją. Zapewne wiązać się to będzie z koniecznością zatrudnienia przez ośrodki szkolenia dodatkowych pracowników zajmujących się sprawami administracyjnymi. Chociaż zapewne ten sam los czeka również urzędy wojewódzkie, zobowiązane do prowadzenia nadzoru nad ośrodkami szkolenia. Autorzy wyraźnie wskazują w uzasadnieniu do projektu, że głównym celem jaki zamierzają osiągnąć, jest zwiększenie nadzoru nad prowadzeniem szkoleń i trudno dostrzec tu troskę o realną, rzeczywistą poprawę ich jakości. Nie widać również żadnych rozwiązań, które wpływałyby na motywację samych zainteresowanych do podejmowania wysiłku edukacji. Wydaje się być sprawą oczywistą, że ewentualne kontrole ośrodków szkolenia prowadzone przez pracowników urzędów wojewódzkich, skupione będą jeszcze bardziej na wnikliwym badaniu dokumentacji towarzyszącej szkoleniom a nie na procesie nauczania i osiąganych rezultatach. W praktyce, w mojej ocenie wprowadzona regulacja w żaden sposób pozytywnie nie wpłynie na jakość kształcenia, poziom uzyskiwanej wiedzy i kompetencje kierowców.
Mariusz Bukowski, ekspert w zakresie ruchu drogowego i transportu drogowego. Magister inżynier, wykładowca akademicki, nauczyciel przedmiotów zawodowych, trener szkoleniowiec, pasjonat motoryzacji, rzeczoznawca samochodowy, egzaminator osób ubiegających się uprawnienia do kierowania pojazdami, doradca do spraw bezpieczeństwa w przewozie towarów niebezpiecznych